Информационное
законодательство и Евразия 2004
Понедельник, 13 декабря – телекоммуникации
в переходный период и господство
Интернета
ВВЕДЕНИЕ
Появление
все более и более мощных информационных
и коммуникационных технологий (далее
ИКТ) создает условия для революционных
изменений в национальных и мировой
экономиках и обществе в целом, но
одновременно ставит перед нами ряд
неприятных вопросов, бросающих тень
сомнения на структуру традиционных
национальных и международных юридических
систем. В частности, слияние в последние
десять лет телекоммуникационных сетей,
сетей распространения данных и Интернета
поднимает наиболее острые вопросы: где
должен находиться пункт управления
этими объединенными сетями? до какой
степени они должны быть подчинены
правительственному и неправительственному
контролю? и как должны соотноситься
между собой национальные и международные
законы? Предоставление доступа к
Интернету и его материалам в слаборазвитых
регионах, с одной стороны, служит
источником политико-юридических
трудностей, а с другой – предоставляет
возможности развития как для местных
предпринимателей, так и для крупных
технологических компаний. Поиск средств
регулирования этих сетей и подчинение
Интернета закону представляет собой
один из наиболее острых и насущных
вопросов, стоящих перед политиками
всего мира. Принятые сегодня решения
по юридическому регулированию виртуального
пространства окажут большое влияние
на его будущее.
Слияние
технологий: Какие законы применимы?
Связь закона с требованиями реальной
политики
Важным
понятием в сфере телекоммуникаций и
Интернета является «слияние
технологий». На сегодняшний день
существуют значительные различия в
законодательном регулировании трех
режимов коммуникации. Во-первых, закон
считает передачу голоса и данных по
традиционным телефонным сетям сферой
развитого национального законодательства
и до определенной степени скоординированного
международного регулирования. Во-вторых,
закон считает данные, передающиеся по
мириадам сетей, объектом отдельного
законодательства об информации. Оба
эти режима регулирования традиционно
являлись национальными по сути и
основывались на превалировании
национальных законов. В-третьих, обмен
информацией по Интернет-протоколам всю
свою короткую историю оставался, по
разным причинам, вне сферы действия
законов, но был подвержен многочисленным
(правда, менее формальным) ограничениям
со стороны государства и частного
сектора. С ростом значения и масштаба
Интернета, а также его способности
переносить мощные информационные потоки
не взирая на географические границы,
возникает юридическая головоломка, в
которой слияние технологий бросает
вызов старой законодательной системе,
построенной на национальном принципе.
Можно
выделить несколько основных факторов,
влияющих на выбор политики по управлению
традиционными телекоммуникационными
сетями и Интернет-технологиями. Главным
из этих вопросов является следующий:
нужно ли применять законы и политику,
действующие сейчас в области
телекоммуникаций и средств массовой
информации, к технологиям Интернета;
нужно ли адаптировать правила, по которым
существуют сегодня телекоммуникации
и СМИ, к новой среде, а затем применять
их к объединенным технологиям? и наконец,
нужно ли устанавливать различные
юридические режимы, по-разному регулирующие
деятельность этих двух видов сетей? По
некоторым оптимистическим оценкам,
введение новых ИКТ даст возможность
странам, находящимся на разных стадиях
развития, поднять свою экономику и даже
совершить технологический прыжок на
несколько поколений. Но в чем бы ни
заключалась главная задача: в развитии
инфраструктуры ИКТ, в использовании
ИКТ в образовательных целях или в
развитии предпринимательства на местах
– необходима четкая политика, гарантирующая
как поддержку новых стратегий, так и
грамотное распределение ограниченных
ресурсов.
Новые Интернет-технологии
Важным
средством развития сетей признано
расширение инфраструктуры, основанное
на технологиях Интернет-протокола.
Большое внимание уделяется передаче
голоса по Интернет-протоколу (VoIP)
и другим технологиям «последней
мили», таким как WiFi,
WIMAX, WLAN
и спутниковая связь.
VoIP
служит примером комплексной проблемы,
в которой связаны создание юридической
системы и развитие цифрового
предпринимательства. VoIP
– общий термин, описывающий все виды
голосовой связи, в которых используется
Интернет-протокол (далее ИП), а не
традиционная технология коммутируемой
связи. С помощью компрессии данных и
распределения их по пакетам VoIP
позволяет разместить до шести голосовых
каналов на одной традиционной телефонной
линии с полосой 56 кбит/сек. Передача
оцифрованного и пакетированного голоса
по сети ИП обладает многими преимуществами.
Среди них, например, низкая стоимость
обслуживания, неограниченный доступ к
этой услуге, простота использования,
высокое качество и практичность
предлагаемых услуг. С экономической
точки зрения, VoIP
не только снижает цены на разговоры, но
и облегчает вход на рынок новым операторам,
так как требует значительно меньших
затрат капитала и эксплуатационных
расходов. VoIP
может сыграть важную роль в развивающихся
странах, где монополизированная дальняя
связь слишком дорога для многих жителей.
Правда, если правительство решит
поддержать VoIP,
а не поставщиков традиционных
телекоммуникационных услуг, потребуется
определенный компромисс в области
регулирования.
Еще
одна новая технология, приобретающая
все большее значение, это беспроводная
связь Wireless
Fidelity, или
WiFi. Чаше
всего термином WiFi
обозначают стандарт 802.11b
(или более мощный стандарт 802.11g)
высокочастотных беспроводных локальных
сетей. В последние годы WiFi
стал ведущим стандартом для домашних
и офисных беспроводных сетей. В WiFi
используется протокол Ethernet
в диапазоне 2,4 ГГц, что позволяет
передавать данные со скоростью до 11
мегабит в секунду. Сети WiFi
все время расширяются, обеспечивая
конечным пользователям («последняя
миля») недорогой и достаточно быстрый
доступ в Интернет. Политики все чаще
сталкиваются с вопросами законодательного
регулирования в этой области, по мере
того как протокол WiFi
используется в WiMax
и родственных технологиях, открывая
доступ к Интернету новым и новым
пользователям на растущей территории.
Например, если муниципалитет или сельский
регион захочет предоставить своим
жителям бесплатный доступ к Интернету,
должен ли кто-нибудь регулировать этот
доступ?
Базирующиеся
на ИП системы ставят под сомнение
существующее в мире законодательство
по регулированию коммуникаций. Давайте
вспомним о появлении обменных
Интернет-узлов (Internet
Exchange Points
– IXP),
позволяющих переадресовывать данные
на местах, а не через крупные станции,
расположенные за тысячи миль. Во-первых,
IXP поднимают
проблему сотрудничества и конкуренции
между провайдерами интернет-услуг с
одной стороны и традиционными (нередко
государственными или монопольными)
телекоммуникационными компаниями.
Во-вторых, когда объем проходящей через
IXP информации
достигнет достаточно высокого уровня,
это может стать поводом для более
строгого контроля со стороны правительства
или Интернет-провайдеров, и даже для
блокирования передачи пакетной
информации, может быть даже, и не
указанными в законе способами. Политики
оказываются перед трудным выбором,
предлагая меры, направленные на
использование потенциала ИКТ для
экономического роста и развития, и
стремясь, в то же время, сохранить доходы
и стабильность прежних телекоммуникационных
структур и удовлетворить потребность
граждан в политических и социальных
свободах.
Добиться
экономического и другого роста путем
расширения ИКТ оказалось сложнее, чем
предполагали защитники такого рода
политики. Частично эти трудности связаны
с непростым выбором решений в
законодательной области. В некоторых
случаях проблемы возникают из-за
отсутствия государственной поддержки
и даже из-за стремления государства
прекратить конкуренцию в сфере
телекоммуникаций. В то же время, добились
успеха некоторые страны, принявшие
либеральный подход к лицензированию
провайдеров и к развитию ИКП. Хорошо
сбалансированная политика может
способствовать выполнению основного
обещания ИКП: обеспечить двустороннюю
связь, которая сокращает расстояния,
снижает затраты и находится в распоряжении
пользователя 24 часа в сутки. Такая
политика может привести и к тому, что
все телекоммуникации перейдут в сети,
построенные на Интернет-протоколе (ИП).
Большая часть усилий в этой области
направлена на расширение доступа к ИКТ,
которые приведут к появлению класса
электронных предпринимателей, а они, в
свою очередь, будут способствовать
развитию экономики и переменам в
обществе.
От телекоммуникаций и связи к
управлению Интернетом
Немедленно
встает вопрос: кто управляет деятельностью
в сети? Можно ли осуществлять управление
на уровне отдельного государства, или
необходимо более тесное международное
сотрудничество? Нужны ли новые контрольные
органы? Национальные законы в этой
области редко дают полный ответ – в
реальной жизни обстоятельства требуют
принимать решения за пределами правового
поля. Управление Интернетом, будь то
регулирование в старомодном стиле
«телекоммуникаций» и СМИ или какое
иное, связано не только с вопросами
оказания Интернет-услуг или борьбы со
спамом, но и с проблемами цензуры, надзора
и другими аспектами безопасности.
За последние
два года термин «управление Интернетом»
приобрел несколько новых значений по
мере подключения правительства многих
стран и многочисленных общественных
организаций к работе Всемирного конгресса
по процессам в информационном обществе.
В результате быстрого роста Интернета
и трудностей с введением регулирующих
норм, многие заинтересованные стороны
призвали принять централизованные и
скоординированные меры по «управлению»
деятельностью в Сети. Но обсуждение с
самого начала было непростым: споры
разгорелись вокруг того, что считать
«управлением» в Интернете. В центре
обсуждения стоят три основных вопроса:
кто управляет сетью,
как этот контроль осуществляется
и почему это имеет значение.
На занятиях этого семинара мы постараемся
выделить основные аргументы в споре об
управлении Интернетом.
Сама структура
Интернета предопределила разнообразные
и в основном децентрализованные способы
управления им. Аналогично, многие
правительства устанавили для Интернета
гораздо более мягкий режим управления,
чем для традиционных средств
телекоммуникации. Однако в силу разных
причин, в последнее время раздаются
призывы к большей централизации
управления, и даже к созданию некой
общей международной структуры управления
Интернетом. Этот спор был центральным
вопросом на Всемирном конгрессе по
процессам в информационном обществе
(WSIS): первый
прошел в Женеве в 2003 году, второй
состоится в Тунисе в 2005. Многие сторонники
международной централизации управления
в Интернете указывают на ICANN
(Internet Corporation
For Assigned
Names and
Numbers –
Интернет-корпорация по присвоению имен
и чисел) как на прецедент или аргумент
в свою пользу, тогда как другие жалуются,
что самой ICANN
по-прежнему управляют Соединенные Штаты
и что эта компания утратила законные
основы для своей деятельности (если
такие были). Из этого делается вывод,
что, учитывая значение Интернета, нужно
передать функции ICANN
под контроль международной
межправительственной организации.
Мы остановимся
на разработке законов и политики
Интернета, которые могут способствовать
технологическому росту и развитию, а
также защите гражданских свобод в
развитых и развивающихся странах Европы
и СНГ. Особое внимание будет уделено
проблемам, связанным с конвергенцией
и с желанием гармонизировать национальные
и международные законы и режимы
управления, учитывая нормативные
документы ООН, Международного союза
телекоммуникаций (ITU),
ВТО, Всемирной организации интеллектуальной
собственности (WIPO),
ЕС и решений RSS.
Цель этого обсуждения – выделить
политические факторы, влияющие на
управление Интернетом, рассмотреть
интересы различных участников процесса
и проанализировать разные модели
действий.
ПРИМЕРЫ
I.
Готовность к миру
глобальных сетей: стратегия ИКТ
применительно к Узбекистану
Узбекистан
–страна с приемущественно
сельскохозяйственной экономикой и
очень слабо развитой инфраструктурой
ИКТ. Интернетом пользуются всего 0,6
процента населения (в столице, Ташкенте,
этот показатель равен 5,5 процента). В
конце 2000 года в стране было 1,8 миллиона
телефонных линий, то есть, 6,8 линий на
100 человек. Мобильная телефонная сеть
развита еще хуже: на 100 человек приходится
всего 0,4 телефона. В 2001 году Программа
ООН по развитию назвала телекоммуникации
в качестве приоритетного направления
развития страны и при поддержке
национального правительства подготовила
отчет о состоянии дел в Узбекистане. В
этом отчете описывается стратегия
расширения ИКТ в стране с целью выполнения
поставленных задач «экономического
роста, повышения уровня жизни и
модернизации культуры». (С отчетом
можно познакомиться в Интернете по
адресу
http://ndaventures.com/Uzbek_UNDP_ereadiness_assessment.pdf.)
В числе других предложений в этом
отчете есть и план развития структуры
ИКТ, предусматривающий такую политику,
которая стимулировала бы частные
инвестиции и приватизацию государственных
телекоммуникационных предприятий.
За
последние три года в области телекоммуникаций
произошли определенные изменения,
благодаря которым в Узбекистане
расширилась сеть мобильной связи и
увеличилось использование Интернета.
Правительство пытается провести реформы
и внедрить в секторе ИКТ политику
развития. Было создано специальное
государственное координационное
агентство по проблемам ИКТ, приняты
законы о телекоммуникациях, информатизации
(информационной политике), электронной
коммерции, электронном обмене данными
и электронной подписи. С другой стороны,
развитию инфраструктуры не хватает
поддержки. В частности, приватизация
«Узбектелекома» все еще находится
в стадии рассмотрения, поэтому развитие
дополнительных широкополосных сетей
полностью зависит от создания новых
предприятий, которые, в свою очередь,
зависят от «Узбектелекома».
На
каких ценностях основано это предложение?
Подумайте об утверждении: «подлинная
приверженность свободному обмену
информацией в обществе ускоряет переход
к рыночной экономике и резко повышает
благосостояние общества». Должно ли
международное сообщество ограничивать
демократизирующее влияние новых
технологий в Узбекистане или всё это –
форма культурного империализма? До
какой степени верно предположение, что
Узбекистан хочет того же самого, что и
остальной развивающийся мир? Учитываются
ли культурные и политические различия?
Означает ли формулировка «свободный
обмен информацией в обществе» что у
правительства и деловых кругов не будет
права следить за обменом информацией
между гражданами и клиентами?
Подумайте также, какой
компромисс можно найти между различными
интересами, отраженными в этом предложении.
Достаточное ли, например, внимание
уделяется обучению? А как насчет защиты
гражданских свобод? Какие факторы не
учитываются в этом предложении? Подумайте,
учтены ли все культурные барьеры на
пути реализации этого плана (например,
возможно ли, что население Узбекистана
будет опасаться злоупотребления со
стороны властей новыми технологиями
как орудиями цензуры и контроля, принимая
во внимание непростую политическую
историю страны и неясное политическое
будущее).
Подумайте, как будут финансироваться
эти инициативы, и каковы преимущества
и недостатки частного владения
инфраструктурой по сравнению с
государственным. Согласны ли вы с
утверждением отчета, что наибольшая
опасность для развития ИКТ заключается
в том, чтобы «действовать недостаточно
быстро или агрессивно»?
(Полностью
анализ ситуации в Узбекистане можно
найти по адресу:
http://cyber.law.harvard.edu/bold/devel03/modules/episodeIV.html#case)
II.
Деревенские телефоны «Грамен телеком»
В
Бангладеш 97 процентов домов и практически
все деревни не имеют телефона, что делает
эту страну одной из наименее
телефонизированных в мире. Такое
отсутствие связи сказалось и на слабом
развитии Бангладеш, и на бедности ее
жителей. Для решения этой проблемы
«Грамен банк», организация,
занимающаяся микрофинансированием,
образовала две компании: 1) «Грамен
телеком», неприбыльная организация,
принадлежащая «Грамен банку» и
обеспечивающая телефонную связь в
сельской местности в качестве источника
дохода для акционеров «Грамен банка»,
и 2) «Граменфон Лимитед» (совместно
с компаниями из США, Норвегии и Японии)
– коммерческая компания, которая приняла
участие в конкурсе и в 1996 году завоевало
право на организацию в стране мобильной
связи GSM.
«Граменфон» (далее ГФ) стала ведущим
поставщиком услуг мобильной связи в
Бангладеш. Она обслуживает сельские
районы и местность, примыкающую к
основным железнодорожным магистралям
страны, посредством сети ретрансляционных
башен, соединенных оптоволоконным
кабелем.
«Грамен
телеком» (далее ГТ) объявила своей
целью помочь членам «Грамен банка»
в переходе от относительно малоприбыльной
традиционной деятельности, такой как
животноводство, к работе в технологическом
секторе путем создания микропредприятий,
приносящих доход владельцу и обеспечивающих
связью целые деревни. ГТ использует
современную GSM
технологию «Граменфон» в стационарных
телефонах, которые установлены в деревнях
и которыми управляют местные
предприниматели. Эти предприниматели
выкупают телефоны на деньги, взятые в
кредит в «Грамен банке», и продают
телефонные услуги, получая плату за
каждый звонок. Стоимость звонка, как
правило, в два раза превышает оптовую
цену, которую получает ГФ, плюс налоги
и повременная плата. Каждым телефоном
в среднем пользуются 70 клиентов в месяц.
Такая бизнес-модель разделенного доступа
концентрирует спрос и создает относительно
высокий наличный оборот, позволяющий
операторам даже в бедных деревнях
своевременно вносить платежи по кредиту
и еще получать прибыль. Показатель
возврата кредита в «Грамен банк»
составляет 90-95%. Для «Граменфон»
сельские телефоны очень выгодны. Однако
они составляют менее двух процентов от
всех телефонов, которые работают в сети
ГФ, и приносят всего 8 процентов от общего
дохода компании, так что, прибыльность
компании зависит, прежде всего, от
деятельности в городе.
Сначала
задачей «Грамен телеком» было к
2000 году установить телефон в каждую из
65 000
деревень Бангладеш, но к марту 2001 года
действовали всего 4543 деревенских
телефона. Главным препятствием оказался
деформированный рынок телекоммуникаций,
который контролирует государственный
монополист ВТТВ. Поскольку ВТТВ отказался
повышать коммутируемую мощность,
несмотря на готовность ГФ оплатить
модернизацию, ГФ и другие компании
мобильной связи не могут подключить
дополнительные телефоны к национальной
коммутируемой сети, а потому вынуждены
предлагать, в основном, услуги связи с
мобильного на мобильный телефоны. Этот
барьер препятствует и расширению сети
сельских телефонов.
Второе
препятствие – это использование ГФ
технологии мобильной связи для
стационарных телефонных узлов. Такой
подход неэффективен и, пожалуй,
неконкурентоспособен в долгосрочной
перспективе. Технология GSM
намного дороже локальных беспроводных
систем (WLL),
которую применяют конкуренты «Грамен
телеком». Если вышки GSM
обеспечивают связь в радиусе пяти
километров, то вышки WLL
охватывают радиус в 50 километров. Больше
того, у WLL
шире пропускная полоса и ниже затраты.
Ключом
к успеху деревенских телефонов стала
подготовка предпринимателей, которой
занялся «Грамен банк». После того
как банк утвердит финансирование узла
связи, ГТ покупает для предпринимателя
номер мобильной связи, производит
подключение, предоставляет оборудование
и обучает предпринимателя пользоваться
этим оборудованием. ГТ также следит за
тенденциями в использовании телефонов,
определяет операторов, у которых
возникают трудно